区块链监管的未来之路──深度思考
2019-05-21     来源:第一网贷     作者:邓建鹏

一、对监管政策的反思

当前,我国涉及区块链的规范监管均通过监管机构发布行政规范性文件得以实现。总体而言,这些规范性文件一方面为控制区块链领域的风险起到一定效果,另一方面,当前仅仅由规范性文件实施监管,从此前的监管空白跳跃到全面禁止模式,监管政策呈极端化特征,存在较大负面作用。这与一些金融发达国家或地区的监管政策有较大差异(这方面可参见如下著作的详细论述,邓建鹏、孙朋磊:《区块链国际监管与合规应对》,机械工业出版社2019年版2月版)。如研究者谓,从2013年至今,我国近六年区块链金融的规制很少有相关的立法,其结果,区块链金融领域的相关主体及其行为在经营初期毫无约束,至后期则处被完全被否定的两个极端之中。这种不具备可预测性、完全依凭行政命令的运动式监管显然不利于金融科技创新与消费者保护,即便对于规制主体全力以赴的防范与化解重大金融风险的价值追求的实现亦明显不利。

其次,近年针对区块链风险的规范监管以行政规范性文件为基础,这些规范性文件往往紧紧尾随着区块链领域风险的阶段性暴发而出台,而非监管者在事先对该行业作通盘考虑之后,出台全面的监管政策。此如学者在反思互联网金融领域的监管时所指出的,其一,我们目前的日常性金融监管体制不能应对金融创新产生的风险;其,金融监管领域一直呈现“治乱循环”的运动式执法模式,说明我们一直在修修补补,缺乏进行顶层设计的决心和勇气。运动式执法的持续存在,说明我们从来没有从总体上思考过金融市场、金融体制需要一个什么样的金融法律制度。包括区块链在内的整个金融科技∕互联网金融领域需要常态化、持续性的长效监管,而非每次在极端风险暴发后简单粗暴式的政策回应。

最后,近年涉及区块链风险的规范性文件几乎无一例外以“一刀切”式禁令模式为特征。这种禁令模式的规范性文件表明了监管者的矛盾心态,一方面希望努力推动产业,把握技术发展潮流,另一方面又对行业风险深深忧虑。“一刀切”的监管规范对区块链融资流程多样化未加以任何考虑,对完全不同性质的代币亦未详加考查。虽然虚拟代币可能引发炒作与投机风险,但是一些功能型∕消耗型代币的发售,本质上与普通商品∕服务预售近似,其是否必须同等施予“一刀切”式禁令?这是否与政府鼓励区块链创新的初衷背离?笔者认为很值得再思考。

这些规范性文件在监管中将对金融安全第一的重视,转化为实质上追求金融安全唯一,这种极度的风险厌恶情结容易负面影响行业发展。对此,有学者提出,规范互联网金融的理念可以分为绝对安全理念与相对安全理念,绝对安全理念将安全价值视为唯一价值,追求绝对安全,形成规范互联网金融的单一控制模式,试图对互联网金融的发展加以人为控制,无视市场真实诉求和产业发展规律,往往会贻误发展。如果在监管中过度追求金融安全唯一,势必扼杀创新的动力。因此,严格把握技术创新与风险控制的平衡,是近年来监管机构在金融科技领域持续存在的挑战,也是不得不直面的重大问题。

前文所述,部分虚拟货币具有证券性质,所有虚拟货币交易具有典型的涉众型证券交易模式。研究者认为,涉众的证券化交易有如下特征:一、这些交易可以在任何人之间流通,具有普遍的交换价值,其流通性几乎如同官方货币;二、交易双方可能是完全的陌生人。因此,“证券”交易可能带来的欺诈空间上升到全新高度,不仅更容易让一方被骗,而且可以让成千上万的大众受骗。所以,证券对契约执行和权益保护机制的要求远比一般金融交易要高,更需要可靠的法治架构,更需要宪政保护。虚拟货币交易这种基于区块链技术的“涉众证券化交易”,如空气般弥散于你我之世界,其交易和价值传输极易快速打破国家疆界,其中的欺诈风险远甚于传统的证券市场。只要有一个对区块链金融持监管与司法友好型的国家或地区,则另一国单纯禁令就很难完全实现预期目标。那些对区块链持监管友好型态度的国家或地区,则可以通过“内紧外松”策略,使虚拟货币以及ICO的金融风险外溢至其它国家。因此,区块链领域更需要稳定和严格的投资者权益保护机制,而非单一的禁令。

二、现有监管与国际趋势之参考

“一刀切”式的禁令模式长期而言有欠妥之处。ICO是一种融资方式,并未专为投机者而设计,若能将其加以合理利用,如针对特定适格投资人,采用一定期限内“小额公开发行豁免制度”,有利于解决中小企业区块链创业融资难的问题。如前文所述,尽管中国已全面禁止ICO,但纵览天下大势,ICO显然没有完全停止ICO跨境活动极其便利禁止ICO国家,其国内公民很难置身事外,并且会使国内资金外流。我们认为,待时机成熟,ICO在国内有限制性放开的必要

针对区块链领域的风险,中国金融监管机构未来应该把握平衡金融创新和风险防范。国际货币基金组织(IMF)的官员在讨论虚拟货币时提出,为避免过度监管而扼杀创新,任何对虚拟货币的政策反应都需要在强力处置风险和滥用之间取得适当均衡。最初的关注点应放在与有关虚拟货币最紧迫的问题上,包括金融健全、消费者与投资者保护和偷税漏税等,而把间接风险(例如金融稳定和货币政策)留到后续阶段。毕竟,虽然虚拟货币和ICO在便利洗钱、毒品交易、逃税等违法犯罪活动、网络安全风险和消费者利益上产生某些法律风险,但是区块链技术在促进全球支付、降低汇款费率、削弱信息被盗风险、提升融资效率和促进传统金融机构革新等方面具有重大意义。目前已经进入较为广泛应用的跨境支付手段,如瑞波支付(Ripple)等均受到比特币区块链带来的启示。包括中国等一些国家的央行近年计划发行数字货币,也是因为受到区块链的启发。

ICO一方面是极其便利的区块链创业融资工具,同时,此种融资模式属于高风险,从监管原则和法理上而言,本应置于有限范围(比如私募)。ICO的欺诈等风险多为人为原因,并非不可规制的客观因素,可采用严监管方式,谨慎开放,替代一刀切固有办法。我们认为,ICO融资高效的便利优势,兼具有全球化特征,长期全面禁止难以实现。监管者在暂时叫停ICO、虚拟货币交易所的同时,不妨思考一些长效之策。

如笔者此前研究指出,经由全球的区块链监管政策和实践可知,整个区块链产业的监管事实上有着很强的国际竞争。当中国监管机构于2017年指令所有虚拟货币交易平台关停之后,日本几乎是在同一时间颁发了虚拟货币交易所牌照。当中国在虚拟货币与区块链产业(包括ICO融资)领域采取全面收紧政策时,美国的商品期货交易委员会则宣布批准比特币期货正式上线。当中国计划进一步采取严厉措施的2018年,首个由美国纽约州金融服务局批准的稳定币开始上线,分别是 Gemini公司发行的稳定币Gemini DollarPaxos公司发行的稳定币Paxos Standard,每个代币对应1美元从全球范围来看,越来越多的国家以合规经营而非绝对禁止的姿态应对这个领域的风险管控。

一些金融发达国家的区块链监管政策在极为相近的时间节点上,与中国的政策与监管精神相背而行,与其说是巧合,不如说此中或许有着他们自己的深思。自2018年年初以来,诸如法国、加拿大、马耳它、新加坡、德国和瑞士等越来越多的国家和地区对区块链持谨慎开放的政策,同时强化机构执行用户识别、反洗钱、反恐怖主义融资以及打击金融诈骗等违法犯罪行为,严格执行底线监管。对中国监管机构而言,有的国家的监管方案颇具建设意义和参考价值。比如瑞士监管当局的指引对资产代币的定义比较宽泛,并且强调资产代币都会被当作证券进行监管。此外,泰国在20185月发布法律监管政策,要求虚拟货币交易平台执行第三方托管客户资产。结合区块链的诸多应用场景与广泛的想象空间,我们研判全球趋势可知,区块链相关领域必将获得越来越多的生存空间。禁令模式在不久的将来和产业趋势并不相宜。

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文章作者
作家   邓建鹏
中央财经大学法学院教授∕博士生导师,北京大学法学博士,研究专长为金融科技的创新、监管与法律风险防范。
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