完善民营银行监管政策框架建议
2019-05-30     来源:第一网贷     作者:王刚

民营银行是深化金融改革的重要举措,是党中央为民间资本进入银行业营造独享发展空间的改革成果。民营银行落地在为我国民间资本进入金融业提供正规途径的同时,有助于缓解小微企业融资难、融资贵问题,并带动整个金融系统效率和活力的提升。2019年政府工作报告提出“改革优化金融体系结构,发展民营银行和社区银行”。随着民营银行数量不断增加和影响力的提升,需要深入研究其发展中面临的瓶颈和难题,以完善监管政策为抓手,推动民营银行可持续发展,更好发挥服务实体经济的作用。

一、民营银行发展面临的主要政策瓶颈

(一)市场和业务准入环节存在诸多限制

1.远程开户面临实质性限制

远程开户是微众银行、网商银行、新网银行等不设线下网点的民营银行商业模式成功的重要前提。唯有如此,才能发挥互联网银行少网点、少人工的特点,在降低产品和服务成本的基础上实现融资利率降低和优化,并由此实现规模快速发展,顺利打开新市场。根据人民银行2015年底发布的《关于改进个人银行账户服务加强账户管理的通知》,目前仍未放开远程开立全功能的I类账户,使两家互联网民营银行吸纳存款能力受到严重制约。

2.单一网点限制

《中国银监会市场准入实施细则》明确规定,民营银行应坚持“一行一店”模式,在总行所在城市仅可设1家营业部,不得跨区域。虽然民营银行比照城商行监管,但《中国银监会市场准入实施细则》仅针对民营银行网点设置提出了明确的数量要求,上述单一网点限制一定意义上歧视性待遇,不利于民营银行拓展业务、服务客户,也不利于吸引民间资本投资银行业。

以天津金城银行为例,该行地处天津市滨海新区响螺湾,远离中心城区,远离企业尤其是中小微企业,因无法在市区设立网点,极大影响了服务实体经济的效率,也不利于提供普惠金融服务。虽然2018年银保监会出台58号文,试点允许民营银行在注册地城市开设新的网点和分支机构。但迄今尚未大规模落地。

3.负债来源渠道单一

由于民营银行设立初期信用尚待检验,加上限制远程开户和单一网点要求,导致现阶段民营银行负债只能依赖股东和同业,资金来源集中,尤其是吸收个人存款非常困难。

(二)事中监管亟待细化完善

1.缺乏有针对性的风险防控措施

当前,民营银行经营中的风险防控压力逐步显现。一是贷款仅占总资产的不足30%,投资类资产占比远高于贷款,对小微企业等实体经济的支持力度有待加强,同时部分收益较高的非标投资风险隐患值得关注。二是通过互联网发放的小额贷款,具有额度低、客户分散、贷款用途难以监测等特点,对银行预防和处置欺诈风险、防控信息科技风险提出更高要求。三是需要关注网络银行24小时不间断运营模式可能带来的流动性错配风险。

2.缺乏差异化发展模式的考核机制

差异化的市场定位和发展战略是民营银行市场准入的重要筛选标准。从开业一年多来的实践看,在负债成本上升、优质资产缺乏、小微企业不良率攀升的背景下,民营银行特色化发展过程中面临生存压力。面对激烈竞争,民营银行在坚持特色发展定位方面面临挑战,部分业务偏离之前的市场定位。如吸揽居民存款有限、资金运用以投资类资产为主,非标资产规模较大等。需要建立必要的考核机制,引导民营银行不忘初心,坚持特色化发展战略,不走同质化竞争老路。

3.审慎监管指标和评级体系需细化完善

在民营银行常态化运营背景下,为落实《促进民营银行发展的指导意见》有关中“加强事中、事后监督和风险排查,加强对重大风险的早期识别和预警”的要求,应充分考虑民营银行战略定位、差异化经营模式和风险特点,细化审慎监管指标体系和监管评级框架。

4.股东失范行为需要引起关注

监管实践中,股东失范行为主要有如下表现:

一是股东存在瑕疵。从已经获批的情况看,部分民营银行存在异地企业以收购本地企业再注资的方式入股,使其在入股后对银行公司治理、风险管理、资本补充等方面给予持续支持力度不足。

二是变相转让股权。个别股东变相违反转让承诺,在名义股东不变的情况下,通过变更其控股企业的股权,实现银行股权在“限售期”内的实质性转让,导致股东的实际控制人不明,承担剩余风险落空,使不符合标准的企业成为银行实际出资人。

三是不接受延伸监管。个别股东不履行入股时清退持有他行股份的承诺,违反“两参一控”的要求,还有的股东自身发生重大变更,不向银行和监管部门如实报告,亦未向银行和监管部门定期报送股东信息,导致监管部门对股东的延伸监管基础缺失,无法正常开展。

四是为他人代持股权。个别股东不以自有资金入股,为他人代持民营银行股权,严重干扰银行自身的治理和管理,名义股东不愿充分履行股东职责,而实际股东又不能名正言顺履职,造成股东在公司治理的多方面履职缺位。

五是违规办理股权质押。个别股东将其持有的大部分股权违规进行质押,且未履行任何必要手续,存在出资不实之嫌,亦使银行面临股权不稳的风险。

5.市场退出机制不健全

如果金融市场没有健全有效的退出机制,监管当局就很难在前端真正放宽市场准入,并将重点转向加强事中事后监管。没有设计良好的银行退出机制是20世纪90年代我国台湾地区民营银行改革最重要的失误之一。当前我国民营银行已进入常态化审批阶段。《促进民营银行发展的指导意见》虽然要求地方政府与监管部门就民营银行市场退出建立协调机制,并提出不断完善金融机构市场退出机制,但在相关金融立法尚未出台的背景下,现阶段民营银行市场退出缺乏高位阶法律依据,且难以厘清中央监管部门和地方政府之间的责任划分。

6.业务资格受限

根据2007年《同业拆借管理办法》和2018年8月修订的《全国银行间同业拆借市场业务操作细则》的规定,民营银行成立两年之内无法进入同业拆借市场开展流动性管理;根据《全国银行间债券市场金融债发行管理办法》的规定,民营银行至少在成立3年内(恰是最急需的时段)难以通过发行金融债解决资金来源。

此外,根据人民银行2016年6月发布的《市场利率定价自律机制成员名单》,由于不是全国性市场利率定价自律机制正式成员,现阶段民营银行也没有资格发行大额存单吸揽存款,目前也只有华瑞银行、微众银行和网商银行获得同业存单发行资格。

二、完善民营银行监管政策框架的建议

(一)进一步放宽准入,取消不必要的限制

一是在坚持技术可靠、风险与行业影响可控、实名认证、交叉复核的前提下,适时推进包括新设民营银行在内的银行业金融机构远程开立全功能I类账户试点,为互联网银行模式的落地奠定基础。操作中可以考虑先对特定地区、特定类别客户试点,按不同识别方式,分权限开立个人账户。同时通过增加身份识别的步骤,逐步提升账户权限。

二是修改《中国银监会市场准入工作实施细则(试行)》,取消现行对民营银行“一行一店”的歧视性限制规定。

三是尽快修订现行《同业拆借管理办法》和《全国银行间债券市场金融债发行管理办法》,为新设民营银行进入同业拆借市场开展流动性管理和通过发行金融债获得资金来源提供便利,逐步缓解民营银行负债来源单一的问题。

(二)充实细化事中审慎监管制度

一是以丰富完善股东监管工具箱为抓手,加强对民营银行公司治理的监督。完善监管规则,明确民营银行股东一旦被列入不良记录,就将受到相关工具制约。相关工具包括但不限于:禁止该股东作为银行战略投资者、发起人股东等;限制该股东董事的董事会表决权和所持股份的股东大会表决权;限制其现金分红权;限制其在民营银行获取授信的权利,并到期收回存续贷款;限制其在民营银行增资扩股中同比例增资权;将股东违反承诺行为、股东导致银行违反审慎经营行为和监管机构采取的监管强制措施等纳入银行信息披露范畴,发挥市场约束作用。

二是完善审慎监管工具。建议选取民营银行资本充足率、流动性、杠杆率、拨备覆盖率、拨贷比等关键监管指标,设置更加审慎的量化触发标准,区分监管值(监管底线)、触发值(预警值)、关注值三个层次,一旦达到触发值,迅速启动风险对冲、流动性救助和资本补充、机构重组等监管措施,有效控制各类风险。同时要求民营银行管理层针对不同的指标值区间制定相应的风险应对措施,并结合经营中的特殊风险制订专门的风险管控措施。针对部分互联网定位民营银行24小时不间断运营的特征,更加注重科技信息风险和资金期限错配风险的管理。并尝试开展对民营银行的监管评级工作。

三是探索民营银行牌照动态考核、分级管理制度。按照激励相容的原则,对民营银行选定的经营模式设立定性和定量相结合的考核标准体系,确保其市场准入环节承诺的差异化市场定位和发展战略在持续经营过程中得到落实。在此基础上,允许达到一定经营年限(如3年以上),形成独立商业信用的民营银行在符合监管部门事先确定的标准基础上(包括但不限于经营状况、财务状况、风险状况、履行社会责任等指标),向上申领高等级牌照;同时对持续未达到监管要求的民营银行则采取限制其业务范围和经营品种等惩罚性措施。

四是构建民营银行中长期激励机制。目前,因受监管政策障碍,包括民营银行在内的商业银行对员工的股权激励等长期激励措施无法落地。在长期激励缺失的情况下,不能有效将民营银行股东与经营者绑定成为“收益共享、风险共担”的利益共同体。同时,股权激励等长期激励措施缺失也导致民营银行员工流动性高,加大了经营管理的内生风险,甚至会对金融稳定、防范金融风险带来负面影响。考虑到民营银行的机制特点,同时推进民营银行股权激励对维护金融稳定、防范金融风险也有积极的促进作用,建议可允许经营情况较好的民营银行先行先试,试点通过实施股权激励和员工持股计划健全长期激励机制。

(三)完善市场退出机制

基于公平执法、平等适用的考虑,民营银行市场退出行为应纳入统一的银行业金融机构市场退出法律予以规范。建议银监会会同相关部委加快推进银行业金融机构市场退出制度立法。

一是建立健全撤销、并购、重组、破产等风险处置机制,明确存款保险制度下民营银行退出市场的路径选择。

二是结合我国金融监管架构的调整与完善,明确民营银行市场退出的主导者。

三是明确民营银行风险自担原则、恢复和处置计划在市场退出过程中的落实方式,以此真正实现常态化的有进有出,优胜劣汰,为包括民营银行在内的银行业供给侧结构性改革切实托底。

四是落实《关于促进民营银行发展的指导意见》和《关于民营银行监管的指导意见》相关要求,厘清中央监管部门和地方政府在民营银行市场退出过程中的职责边界。可以将民营银行市场退出纳入存款保险制度框架,按照“识别—接管—处置—退出”的过程建立自身的退出机制:当民营银行出现问题并被识别后,首先努力通过重组的模式处置民营银行风险,避免过高的处置成本和处置风险;如果问题民营银行在短期内难以找到接管人,则启动过桥银行模式,在规定时间内继续寻找接管人;最后确定问题民营银行在市场内无法找到接管人时,再启动直接偿付模式,对问题银行进行破产清算,偿付相关债务,使问题民营银行完全退出市场。

同时,建议适时组织外部专家对民营银行试点情况开展第三方评估,以回应民间资本诉求,进一步完善现有政策法规和规范性文件,改善监管政策环境,促进民营银行健康发展。

作者| 王刚  国务院发展研究中心金融研究所银行研究室副主任、研究员;周志伟  对外经济贸易大学法学院2018级硕士研究生

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