后危机时代中国金融监管再思考
2018-01-19     来源:第一网贷     作者:王刚

十年前爆发的国际金融危机对全球金融体系格局产生了深远影响。在党中央的坚强领导下,我国在有效抵御金融危机冲击的同时,积极稳妥推进金融领域改革开放,持续完善金融监管体系,不断强化金融监管举措,总体上守住了不发生系统性风险的底线。值此危机过后十周年之际,系统总结梳理期间经验,对进一步提升我国金融监管的效率很有裨益。

一、危机后我国加强金融监管方面的策略与措施

危机爆发以来,主要国家纷纷立足本国国情,完善金融监管制度框架。一是加强宏观审慎监管,提高系统性风险防范能力;二是加强市场行为监管,落实金融消费者保护职责;三是强化监管协调,构建信息共享机制。我国在吸收借鉴国际经验的同时,立足本国金融业发展阶段的不同,不断深化改革。在“十一五”实现国有金融机构整体股改上市之后,从2012年起加快推进利率市场化改革和人民币国际化进程,持续推动金融业对内对外开放。同时不断强化金融监管,主要采取了如下举措:

一是落实国际审慎监管标准。以2012年《商业银行资本管理办法》颁布为标志,银行业在落实第三版巴塞尔协议的过程中,不断提升风险识别、计量、监测、控制和预警能力。证监会不断加强证券期货公司净资本监管,完善以净资本为核心的风险控制指标体系和净资本动态补充机制。保险业健全偿付能力监管体系,强化资本补充和约束机制。

二是稳步推进金融安全网建设,在“十一五”期间陆续设立证券投资者保护基金、期货投资者保障基金和保险保障基金的基础上,“十二五”期间又设立信托业保障基金。2015年5月以《存款保险条例》颁布为标志,覆盖所有存款类金融机构、实行有限赔付和基于风险的差别费率机制的存款保险制度正式确立。

三是不断探索加强宏观审慎监管。2009年银监会率先对五大行提出1%的系统重要性附加资本要求。人民银行在差额存款准备金动态调整机制的基础上,从2016年起正式推出宏观审慎评估体系,从资本和杠杆、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境业务风险、信贷政策执行情况等七个方面引导银行业金融机构加强自我约束和自律管理。

四是在风险可控前提下不断加大金融业开放力度。2014年首家纯民资发起设立的民营银行-前海微众银行开业,迄今共有17家民营银行获准设立。2017年11月我国宣布进一步加大对外资开放力度。允许外资控股证券、基金管理、期货公司和寿险公司,实施内外一致的银行业股权投资比例规则。

五是2013年成立人民银行牵头的金融监管协调部际联席会,不断提高监管协调工作规范化和制度化水平。

二、当前我国金融监管体系存在的问题

金融危机爆发十年后的今天,在国际国内经济下行压力因素影响下,我国金融发展面临诸多风险与挑战。一是经济金融从危机后的高速扩张期进入下行清算期,实体经济供需失衡,金融服务实体经济质效亟待提升。二是伴随金融业的快速发展,多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场等等新变化对现行的金融监管体制带来重大挑战。

就金融监管自身而言,一是金融体系仍然存在广泛的隐性担保,准入壁垒与不公平的竞争环境抑制金融业竞争,金融监管外部环境亟待改善;二是监管机构背负的多重目标间存在冲突,监管实践中难以同时兼顾;三是监管机构运作独立性不强、资源严重不足、问责机制薄弱,治理框架需完善;四是行政控制导向的现有分业监管结构越来越难以适应金融混业经营迅速发展的现实,重复监管与监管空白并存,监管协调亟待加强,监管合作不规范,信息共享安排不完善;五是类金融组织发展迅速,与正规金融体系的联系日益密切,对区域性金融稳定的影响逐步显现,但其监管存在空白,且各地监管标准不统一。

三、未来完善金融监管的建议

习总书记反复强调,“金融安全是国家安全的重要组成部分,防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题”。金融是现代经济的核心,金融不稳,经济难稳。加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架是“十三五”乃至今后相当一个时期我国金融改革的重中之重。

(一)加强党中央对金融监管工作的集中统一领导,做实国务院金稳会

党的领导和社会主义制度是我国成功应对金融危机冲击,实现金融业持续稳健发展的根本保障。要始终不渝地坚持党中央对金融工作的集中统一领导,进一步增强“四个意识”,按照党中央决策落实各项工作部署。根据习总书记在第五次全国金融工作会议上的部署,11月8日国务院金融稳定发展委员会成立,作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。下一步要立足我国国情、借鉴国际经验尽快做实金稳会,特别是细化金稳会下设日常支持性组织的具体架构和运转机制,处理好多部门、多层次广泛参与和金稳会办公室央行履行日常职责之间的关系,使其有序运转,依法履职,有效防控系统性金融风险。

(二)坚持依法治国,做好金融监管立法顶层设计

摈弃既往运动式、碎片化的金融立法方式和思路,更加讲求金融立法的系统性、整体性、协调性。在做好金融法制建设顶层设计、规划的基础上,通过“健全基础法律、填补制度空白、改善执法环境、整合法规资源、完善司法保障”等措施,坚持“立、改、废”并举,推动形成基本法律健全、行政法规配套、司法解释完备、规章体系科学、规范层级适当、制度供给有效的金融监管法律体系,进一步发挥法治的引领、促进和保障作用。

(三)加强金融改革发展与金融监管的统筹协调

立足我国金融改革的长期性和金融发展不平衡、不充分的现实国情,应当通过国务院金融稳定发展委员会加强金融改革、发展与监管职能的统筹。如此既有助于从更长远、更全面的角度统筹研究制定金融发展规划,让金融回归服务实体经济的本源,也有助于在强化监管功能的同时淡化、剥离各监管部门行业发展促进者的职责,从源头上遏制做大所辖行业的冲动,避免损害金融监管的客观性。未来金融业的整体发展规划应当由央行牵头拟定,国务院金稳会批准实施;金融业各细分行业五年发展规划应由金稳会指导各行业协会研究制定并实施。

(四)加强金融监管政策、货币政策与财政政策、产业政策的统筹

现实中系统性风险虽然表现在金融领域,但其根源往往在实体经济领域。在第五次全国金融工作会议上,习总书记要求把国有企业降杠杆作为重中之重,抓好处置“僵尸企业”工作;同时严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。力求通过控制两大预算软约束主体债务规模的无序扩张,筑牢守住不发生系统性金融风险的大坝。因此,只有加强货币政策、监管政策和财政政策、产业政策的统筹协调,才能抓住“牛鼻子”,从源头上控制系统性金融风险滋生蔓延。

(五)进一步明晰中央和地方金融监管权责

在明晰权责的基础上进一步加强中央和地方金融监管的统筹管理。调动中央和地方两个层面的积极性,坚持“全国一盘棋,监管无死角”。由中央监管部门制定统一的监管规则,对地方金融管理统一监管指导,实现有效监督,纠偏问责。地方党政负责地方金融机构风险防范处置,维护属地金融稳定“守土有责”。加强地方金融监管。一是加快推进地方金融业务统一管理,设立省、市、县三级地方金融监管局,赋予地方金融监管局与风险防范处置责任相匹配的独立监管权。二是完善地方金融监管立法,配备与监管职责相适应的监管资源。

(六)充实监管资源,注重监管科技运用,提高监管专业能力,实现目标、绩效、激励、资源的一致性

 金融监管既是高度复杂的专业性工作,也是某种劳动密集型工作,资源是否充足直接决定监管质量。需要特别指出的是,与所承担的监管任务相比,我国监管机构的资源严重匮乏。尤其是面对规模快速扩张、复杂程度显著提升的金融行业,监管机构有限的薪酬、基本稳定的机构、人员编制资源矛盾更显突出。为保证监管目标的实现,需要配备足够的监管手段和监管资源(以银监会为例,2003年至2013年间其所监管的银行业金融机构资产规模翻了两番不止,分别为27.64万亿元和151.35万亿元,但人员编制总量在成立之初2万多人的基础上仅增加10个人)。

一是赋予监管机构必要的预算独立性,使其能够设置合理的薪酬水平,以此吸引和留住专业人才,监管人才的薪酬应参考市场薪酬,并保持合理的增长。

二是赋予监管机构必要的机构、人员编制灵活性,使其能够通过内部组织架构设置和人员配备适应金融监管需求的不断变化。

三是支持监管机构利用信息科技创新升级完善监管体系,提升监管能力。监管部门采用先进的互联网信息科技,可以完善和改进金融监管框架,丰富监管工具和方法,提高监管的自动化程度,进而提高识别、计量、监测、控制金融风险的及时性和有效性。四是规范监管机构工作人员到金融机构任职的旋转门机制,减少利益冲突,避免监管目标收到不当影响。

(七)有序打破刚性兑付,完善金融机构市场化退出机制

一是尽快颁布《资产管理产品管理办法》,有序打破当前资管行业事实上广泛存在的刚性兑付机制。二是加快《商业银行风险处置与破产实施条例》立法进程,研究起草《保险公司风险处置条例》,尽快建立适合我国国情的金融机构市场退出法律体系,明确退出规则,包括风险补偿和分担机制,规范金融机构市场退出程序,加强行政退出与司法破产之间的有效衔接。三是进一步厘清政府与市场的边界,加强市场纪律,防范道德风险,从根本上阻止金融体系风险的累积。

首发于瞭望智库。本文仅代表作者本人观点,与所在机构无关。

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